pat tesseraAlla luce delle notizie di stampa di questi giorni, VeneziaUnited, avvalendosi delle competenze tecnico-amministrative di alcuni suoi soci, ritiene utile produrre questo contributo che ha lo scopo di rendere chiaro e trasparente il percorso tecnico-amministrativo per la realizzazione del Nuovo Stadio di Tessera, perché nessuno ciurli nel manico o, più banalmente, qualcun altro attribuisca responsabilità a chicchessia senza essere correttamente e pienamente informato.  Ci scusiamo per la lunghezza del testo ma la normativa e l’argomento sono complessi e quella che segue è la miglior sintesi possibile:

Se qualcuno si chiedesse come mai negli ultimi mesi, anzi nell’ultimo mese, la gestione russa del F.B.C. Unione Venezia abbia accelerato nella proposta di realizzazione di un nuovo stadio a Tessera, elemento che oggi con l’opzione di acquisto delle aree sembra diventare vagamente più concreta, dovrebbe chiedersi quali sono i motivi alla base di tale velocizzazione.

La risposta è contenuta nell’art. 1 della Legge di Stabilità (n. 147/2013), tra le cui pieghe si trovano i commi 303-306 che definiscono modalità, iter e ipotesi di finanziamento per l’ammodernamento e la realizzazione di nuovi stadi in Italia.

Vediamoli nel dettaglio.

303. Il Fondo di garanzia di cui all’articolo 90, comma 12, della legge 27 dicembre 2002, n. 289, e’ integrato con 10 milioni di euro per l’anno 2014, 15 milioni di euro per l’anno 2015 e 20 milioni di euro per l’anno 2016. L’Istituto per il credito sportivo amministra gli importi di cui sopra in gestione separata in base ai criteri approvati con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri o del Ministro da lui delegato, sentiti il Ministro dell’interno e il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, previo parere della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano e della Conferenza Stato-citta’ ed autonomie locali, tenendo conto dell’esigenza di assicurare interventi per la sicurezza strutturale e funzionale degli impianti sportivi e la loro fruibilità’, nonché’ per il loro sviluppo e ammodernamento.

304. Al fine di consentire, per gli impianti di cui alla lettera c) del presente comma, il più’ efficace utilizzo, in via non esclusiva, delle risorse del Fondo di cui al comma 303, come integrate dal medesimo comma, nonché’ di favorire comunque l’ammodernamento o la costruzione di impianti sportivi, con particolare riguardo alla sicurezza degli impianti e degli spettatori, attraverso la semplificazione delle procedure amministrative e la previsione di modalità’ innovative di finanziamento:

  1. il soggetto che intende realizzare l’intervento presenta al comune interessato uno studio di fattibilità’, a valere quale progetto preliminare, redatto tenendo conto delle indicazioni di cui all’articolo 14 del decreto del Presidente della Repubblica 5 ottobre 2010, n. 207, e corredato di un piano economico-finanziario e dell’accordo con una o più’ associazioni o società’ sportive utilizzatrici in via prevalente. Lo studio di fattibilità’ non può’ prevedere altri tipi di intervento, salvo quelli strettamente funzionali alla fruibilità’ dell’impianto e al raggiungimento del complessivo equilibrio economico-finanziario dell’iniziativa e concorrenti alla valorizzazione del territorio in termini sociali, occupazionali ed economici e comunque con esclusione della realizzazione di nuovi complessi di edilizia residenziale. Il comune, previa conferenza di servizi preliminare convocata su istanza dell’interessato in ordine allo studio di fattibilità’, ove ne valuti positivamente la rispondenza, dichiara, entro il termine di novanta giorni dalla presentazione dello studio medesimo, il pubblico interesse della proposta, motivando l’eventuale mancato rispetto delle priorità’ di cui al comma 305 ed eventualmente indicando le condizioni necessarie per ottenere i successivi atti di assenso sul progetto;
  2. sulla base dell’approvazione di cui alla lettera a), il soggetto proponente presenta al comune il progetto definitivo. Il comune, previa conferenza di servizi decisoria, alla quale sono chiamati a partecipare tutti i soggetti ordinariamente titolari di competenze in ordine al progetto presentato e che può’ richiedere al proponente modifiche al progetto strettamente necessarie, delibera in via definitiva sul progetto; la procedura deve concludersi entro centoventi giorni dalla presentazione del progetto. Ove il progetto comporti atti di competenza regionale, la conferenza di servizi e’ convocata dalla regione, che delibera entro centottanta giorni dalla presentazione del progetto. Il provvedimento finale sostituisce ogni autorizzazione o permesso comunque denominato necessario alla realizzazione dell’opera e determina la dichiarazione di pubblica utilità’, indifferibilità’ e urgenza dell’opera medesima;
  3. in caso di superamento dei termini di cui alle lettere a) e b), relativamente agli impianti omologati per un numero di posti pari o superiore a 500 al coperto o a 2.000 allo scoperto, il Presidente del Consiglio dei ministri, su istanza del soggetto proponente, assegna all’ente interessato trenta giorni per adottare i provvedimenti necessari; decorso inutilmente tale termine, il presidente della regione interessata nomina un commissario con il compito di adottare, entro il termine di sessanta giorni, sentito il comune interessato, i provvedimenti necessari. Relativamente agli impianti omologati per un numero di posti pari o superiore a 4.000 al coperto e 20.000 allo scoperto, decorso infruttuosamente l’ulteriore termine di trenta giorni concesso all’ente territoriale, il Consiglio dei ministri, al quale e’ invitato a partecipare il presidente della regione interessata, previo parere del Consiglio superiore dei lavori pubblici, da esprimere entro trenta giorni dalla richiesta, adotta, entro il termine di sessanta giorni, i provvedimenti necessari;
  4. in caso di interventi da realizzare su aree di proprietà’ pubblica o su impianti pubblici esistenti, il progetto approvato e’ fatto oggetto di idonea procedura di evidenza pubblica, da concludersi comunque entro novanta giorni dalla sua approvazione. Alla gara e’ invitato anche il soggetto proponente, che assume la denominazione di promotore. Il bando specifica che il promotore, nell’ipotesi in cui non risulti aggiudicatario, può’ esercitare il diritto di prelazione entro quindici giorni dall’aggiudicazione definitiva e divenire aggiudicatario se dichiara di assumere la migliore offerta presentata. Si applicano, in quanto compatibili, le previsioni del codice di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, in materia di finanza di progetto. Qualora l’aggiudicatario sia diverso dal soggetto di cui alla lettera a), primo periodo, il predetto aggiudicatario e’ tenuto a subentrare nell’accordo o negli accordi di cui alla medesima lettera e periodo;
  5. resta salvo il regime di maggiore semplificazione previsto dalla normativa vigente in relazione alla tipologia o dimensione dello specifico intervento promosso.

305. Gli interventi di cui al comma 304, laddove possibile, sono realizzati prioritariamente mediante recupero di impianti esistenti o relativamente a impianti localizzati in aree già’ edificate.

Cosa dicono in sostanza questi commi?

  1. è istituita una corsia preferenziale per la riqualificazione degli stadi MA ANCHE per la costruzione di nuovi stadi
  2. la preferenza per gli interventi vede l’ammodernamento e la riqualificazione di impianti esistenti MA SENZA gli interventi di edilizia abitativa previsti in una prima bozza del provvedimento; pertanto gli stadi si possono configurare solo come spazi sportivi ma anche commerciali e del terziario in genere
  3. l’iter ha una procedura che deve concludersi entro 120 giorni (180 nel caso di competenze regionali, che riguardano ad esempio varianti urbanistiche), pertanto è un iter breve, compatibile con le modalità di acquisto preliminare di terreni (opzioni di acquisto) ad esempio ai fini della realizzazione di interventi di nuova costruzione, come nell’ipotesi del nuovo stadio a Tessera;
  4. l’iter prevede la seguente modalità:
    1. un soggetto interessato (società sportiva, proprietari di aree, costruttori, banche…) presenta al Comune uno studio di fattibilità corredato da un piano economico-finanziario e dall’accordo con una o più società sportive utilizzatrici;
    2. il Comune deve valutare la proposta avviando una conferenza di servizi istruttoria che ha 90 giorni per valutarla ed eventualmente dichiararla di pubblico interesse;
    3. se dichiarata di pubblico interesse il proponente deve presentare il progetto definitivo sul quale il Comune e/o la Regione (nel caso di varianti urbanistiche, come nel caso specifico) avviano entro 120 giorni dalla presentazione dello studio di fattibilità (180 giorni in caso di competenza regionale ad esempio per varianti urbanistiche) una conferenza di servizi decisoria, alla quale partecipano tutti i soggetti che hanno competenze specifiche in merito, che delibera in merito al progetto e chiede eventuali modifiche ritenute necessarie.
  5. per il finanziamento degli interventi è possibile accedere al credito sportivo.

Alla fine dell’iter il provvedimento finale sostituisce qualsiasi autorizzazione o permesso e ne determina la pubblica utilità, indifferibilità e urgenza.

Se i termini di legge sono superati, su istanza del proponente, il Presidente del Consiglio dei ministri assegna 30 giorni al Comune per approvare il progetto oppure procede entro 60 giorni all’adozione dei provvedimenti necessari.

Se gli interventi da realizzare sono su aree di proprietà pubblica o su edifici e impianti esistenti il progetto approvato va messo in gara, secondo le procedure di evidenza pubblica. La gara deve concludersi entro 90 giorni.

Dunque l’iter, al massimo e nel caso “peggiore”, può durare 180+60+90=300 giorni. Nel caso “migliore” può durare 120+90=210 giorni. Nel caso del nuovo stadio di Tessere si può ipotizzare un iter regolare composto da 180 giorni (variante urbanistica, dato che il PAT non è stato ancora approvato) + 90 giorni per la gara = 270 giorni.

La norma specifica che lo studio di fattibilità non può prevedere altri tipi di intervento se non quelli strettamente necessari alla fruibilità dell’impianto e al raggiungimento dell’equilibrio economico-finanziario dell’iniziativa e concorrenti alla valorizzazione sociale, occupazionale ed economica del territorio. Per tale motivo, e per escludere speculazioni edilizie, sono state escluse le destinazioni residenziali, che in una prima fase erano state inserite nel provvedimento. Tuttavia restano pienamente in vigore le altre destinazioni, in primo luogo quelle commerciali e del terziario.

Nonostante la norma preveda prioritariamente la riqualificazione e rifunzionalizzazione di impianti esistenti, non esclude la costruzione di nuovi stadi. Ma la scelta in questo caso deve avere idonee motivazioni. La norma infatti tende a privilegiare interventi in aree già edificate e tutelare il consumo di suolo. Cosa che invece accadrebbe con la realizzazione del nuovo stadio a Tessera.

Il nodo della variante al piano regolatore è un passaggio delicato. Il PAT del comune di Venezia non è ancora stato approvato dalla Regione del Veneto, per cui in questo momento vige il precedente piano.

Tale strumento può essere superato dalla conferenza dei servizi (istruttoria nella prima fase e decisoria nella seconda fase, con un tempo massimo di 120 giorni per decidere), che deve tuttavia tenere conto della novità della norma, che prevede che per la realizzazione di ammodernamenti o nuove costruzioni di stadi siano previste anche funzioni integrabili e che garantiscano l’equilibrio economico-finanziario del promotore.

Significa che uno stadio da solo non è in grado di remunerare il capitale investito, se non in associazione ad altri spazi e altre destinazioni d’uso, ad esclusione di quelle residenziali. Dunque aree per attività commerciali, direzionali, del terziario, sportive, del tempo libero, dell’entertainment. Si tratta pertanto di spazi multifunzionali che devono essere conformi al piano regolatore.

Ecco dunque che diventa necessaria una variante urbanistica che preveda tali realizzazioni, sulla quale è la Regione ad avere competenza procedurale e autorizzativa. Ma la norma contenuta nella Legge di Stabilità permette di superare questo “nodo” e di approvare in conferenza dei servizi un provvedimento finale che “sostituisce ogni autorizzazione o permesso”.

Se da un lato è vero che la norma prevede che la Regione sia al tavolo della conferenza dei servizi, è altrettanto vero che lo Stato (attraverso la Presidenza del Consiglio dei ministri) può intervenire per sostituirsi ai decisori (sempre che non rispettino le procedure previste e le tempistiche).

Altro elemento su cui soffermare l’attenzione è la finanziabilità. La norma chiama in causa il credito sportivo e assegna la possibilità di mettere in campo investimenti con il sostegno finanziario dell’Istituto per il Credito Sportivo. In ogni caso i contributi dell’ICS sono limitati dalla norma e dunque vanno trovate altre modalità di garanzia per l’equilibrio economico-finanziario dell’operazione, ovvero del promotore privato.

Nel caso del nuovo stadio di Tessera l’esito di queste riflessioni è che si tratta in sostanza di costruire un progetto di intervento nel quale la proprietà russa della squadra può farsi promotrice di un progetto a partire dalle aree opzionate con preliminare, ma alle quali devono essere affiancate altre aree, pubbliche, per la completa realizzazione di un’area commerciale-sportiva.

La cessione delle aree pubbliche potrebbe avvenire con concessione di diritto di superficie, analogamente a quanto ad esempio già in essere nel caso di Udine e analogamente a quanto previsto dalle procedute di project financing. Ma il fatto che la trattativa avviene tra la società di calcio della città e il comune (in questo caso per le aree di proprietà che il comune ha nella zona) potrebbe giustificare la trattativa diretta (anche se la norma non lo prevede), escludendo una gara per assegnazione, e potrebbe anche significare (come nel caso di Torino e della Juventus) che la società possa poi affidare i lavori non attraverso gare ma in trattativa privata.

In questo contesto le opzioni sono due, anche se la norma prevede sostanzialmente solo la prima:

  • caso Udine: il comune fa una gara per la concessione delle aree; partecipa solo l’Udinese che vince ma è costretta a seguire la norma e fare gare per affidamento dei lavori;
  • caso Torino: il comune ha scelto la trattativa diretta, assegnando la concessione alla Juventus, che ha poi affidato i lavori in via privata.

Scenari

A questo punto si possono aprire alcuni scenari, perché non è detto che l’unica alternativa sia realizzare il nuovo stadio, in quanto la norma prevede che si debba intervenire in via prioritaria e preferenziale sugli stadi già esistenti. Si possono individuare alcuni scenari:

  1. la proprietà russa presenta uno studio di fattibilità corredato dal piano economico-finanziario (come prevede la norma) e il Comune deve attivare una conferenza di servizi istruttoria per rispondere entro 90 giorni; allo stato attuale lo studio di fattibilità potrà contare sulle aree opzionate con preliminare dal proponente, che presumibilmente chiederà la concessione di quelle pubbliche a fronte dell’investimento:
    1. se la proposta risulta accettabile si va in conferenza dei servizi decisoria con il progetto definitivo e nell’arco di 180 giorni viene approvato il progetto che vale come variante urbanistica; in seguito il progetto viene messo a gara (procedimento simile a quello del project financing, come ad esempio il cinema Rossini);
    2. la proposta non risulta accettabile;
  2. la proprietà presenta un progetto di intervento di ammodernamento dello stadio a sant’Elena, con le stesse procedure e modalità previste per quello a Tessera, ma in questo caso le varianti urbanistiche non sarebbero necessarie.

Ovviamente il secondo scenario è ipotetico, ma è comunque una opzione prevista dalla norma che in questo momento non è presa in considerazione, ma potrebbe esserlo.

Cosa deve fare Korablin

La prima cosa che deve fare il promotore russo non è chiedere al Comune una “generica disponibilità”, ma produrre concretamente uno studio di fattibilità corredato da piano economico-finanziario, con i seguenti contenuti:

Relazione illustrativa contenente:

  1. le caratteristiche funzionali, tecniche, gestionali, economico-finanziarie dei lavori da realizzare;
  2. l’analisi delle possibili alternative rispetto alla soluzione realizzativa individuata;
  3. la verifica della possibilità di realizzazione mediante i contratti di partenariato pubblico privato di cui all’articolo 3, comma 15-ter, del codice;
  4. l’analisi dello stato di fatto, nelle sue eventuali componenti architettoniche, geologiche, socio- economiche, amministrative;
  5. la descrizione, ai fini della valutazione preventiva della sostenibilità ambientale e della compatibilità paesaggistica dell’intervento, dei requisiti dell’opera da progettare, delle caratteristiche e dei collegamenti con il contesto nel quale l’intervento si inserisce, con particolare riferimento alla verifica dei vincoli ambientali, storici, archeologici, paesaggistici interferenti sulle aree o sugli immobili interessati dall’intervento, nonché l’individuazione delle misure idonee a salvaguardare la tutela ambientale e i valori culturali e paesaggistici.

Inoltre dato che lo studio di fattibilità dovrà essere posto a base di gara (come dovrà essere, ai sensi degli articoli 58 e 153 del codice), si compone anche dei seguenti elaborati, salva diversa motivata determinazione del responsabile del procedimento, anche con riferimento alla loro articolazione, in rapporto alla specifica tipologia e alla dimensione dei lavori da realizzare:

a) relazione illustrativa generale contenente:

1. l’inquadramento territoriale e socio-economico dell’area oggetto dell’intervento:

1.1. corografia, stralcio del piano regolatore generale comunale, verifica della compatibilità con gli strumenti urbanistici;

1.2. analisi dell’impatto socio-economico con riferimento al contesto produttivo e commerciale esistenti;

2. l’analisi della domanda e dell’offerta attuale e di previsione con riferimento:

2.1. al bacino d’utenza;

2.2. alla stima dei bisogni dell’utenza mediante utilizzo di parametri fisici riferiti alla specifica tipologia dell’intervento, quali i flussi di traffico e il numero di accessi;

2.3. all’individuazione, in termini quantitativi e di gradimento, dell’offerta attuale e di quella prevista nei medesimi settori dell’intervento;

3. l’analisi delle alternative progettuali:

3.1. individuazione delle alternative progettuali dal punto di vista delle scelte tecnologiche, organizzative e finanziarie;

3.2. matrice delle alternative progettuali;

4. lo studio dell’impatto ambientale riferito alla soluzione progettuale individuata e alle possibili soluzioni alternative:

4.1. analisi sommaria degli aspetti geologici, geo-tecnici, idraulici, idrogeologici, desunti dalle cartografie disponibili o da interventi già realizzati ricadenti nella zona;

4.2. verifica dei vincoli ambientali, storici, archeologici, paesaggistici interferenti sulle aree o sugli immobili interessati dall’intervento;

b) relazione tecnica contenente:

1. le caratteristiche funzionali e tecniche dei lavori da realizzare;

2. descrizione, ai fini della valutazione preventiva della sostenibilità ambientale e della compatibilità 23/179 paesaggistica dell’intervento, dei requisiti dell’opera da progettare, delle caratteristiche e dei collegamenti con il contesto nel quale l’intervento si inserisce nonché delle misure idonee a salvaguardare la tutela ambientale i valori culturali e paesaggistici;

3. analisi sommaria delle tecniche costruttive e indicazione delle norme tecniche da applicare;

4. crono-programma;

5. stima sommaria dell’intervento secondo le modalità di cui all’articolo 22, comma 1, con l’individuazione delle categorie di cui all’allegato A e dei relativi importi, determinati mediante l’applicazione delle quote di incidenza delle corrispondenti lavorazioni rispetto al costo complessivo;

c) elaborati progettuali stabiliti dal responsabile del procedimento tra quelli previsti dall’art. 21 del decreto del Presidente della Repubblica 5 ottobre 2010, n. 207;

d) elaborato tecnico-economico contenente:

1. la verifica della possibilità di realizzazione mediante concessione rispetto all’appalto;

2. analisi della fattibilità finanziaria (costi e ricavi) con riferimento alla fase di costruzione e, nel caso di concessione, alla fase di gestione;

3. analisi della fattibilità economica e sociale (analisi costi-benefici);

4. schema di sistema tariffario, nel caso di concessione;

5. elementi essenziali dello schema di contratto.

Come si può evincere da queste note, la questione non è politica ma tecnica e attiene esclusivamente alla proprietà russa, nella predisposizione e presentazione di uno studio di fattibilità corredato da piano economico-finanziario. Senza il quale nessuna proposta può essere presa in carico e nemmeno discussa. E’ il promotore che deve fare la sua proposta.

Considerazioni finali

Un commento generale a questa procedura infine evidenzia alcuni nodi, alcuni positivi (+) altri potenzialmente negativi (-):

+ la norma spinge sulla velocità del procedimento dando tempi certi al promotore e agli eventuali investitori;

+ la norma prevede la redazione di uno studio di fattibilità “vero” con piano economico-finanziario solido che ne certifichi la sostenibilità effettiva e a partire da un quadro dei diritti sulle superfici e delle eventuali richieste di concessioni che sia chiaro, mettendo al riparo l’amministrazione dalle “sorprese” di proposte effimere e non sostenibili, sia proceduralmente che finanziariamente, come avvenuto in passato;

+/- il RUP (Responsabile Unico del Procedimento) ha una grande responsibilità rispetto alla documentazione da richiedere (azione di forte controllo sul progetto)

-   le aree di Tessera attualmente sono aree rurali e agricole con destinazione preferenziale di riforestazione, riqualificazione ambientale e di ricostruzione del paesaggio agricolo, elemento che potrebbe essere potenzialmente un ostacolo alla realizzazione del progetto, ma che verrebbe superato dalla variante al PRG

-   un progetto di questo tipo necessita in primo luogo di una corretta ed esatta definizione della perimetrazione delle aree interessate e delle opere necessarie a servizio del nuovo stadio;

- si realizzerebbe l’ennesima cittadella commerciale nell’area esterna a Mestre, già circondata da numerosi e sovradimensionati centri commerciali.

La presente nota è stata redatta a cura di VeneziaUnited che si è avvalsa delle competenze tecnico-amministrative di alcuni suoi soci.

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